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党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，银行业支持乡村振兴的政策措施不断完善，各类银行业金融机构完善体制机制、运用金融科技、创新金融服务，支持乡村振兴实现了“量增、价降、扩面”。当前，银行业支持乡村振兴仍面临“三农”金融服务供需矛盾突出、县域存贷比低、竞争合作关系不完善、中小银行金融科技应用不足、金融政策支持体系不够精准等问题。针对上述问题，进一步完善体制机制，优化政策执行、评估机制，推动银行业支持乡村振兴在财务可持续的基础上不断提质增效、行稳致远。
银行业支持乡村振兴面临诸多挑战
乡村振兴战略实施以来，“三农”对金融服务的需求不断扩大，银行业支持“三农”也迎来新的有利条件，但是，“三农”面临的生产效率低、风险高、市场主体分散等问题尚未解决，银行体系支持乡村振兴仍面临诸多困难。
（一）农村金融服务仍存在较大供需缺口，县域存贷比低的问题长期得不到解决
以信贷业务为例，实践中面临诸多困难。一是涉农领域期限错配问题严重。农业存在明显周期性和强风险性，传统信贷方式资金期限短、收益确定性要求高，与农业产业期限长、收益不确定的特征相冲突。二是资金可得性差。以农业基础设施项目为例，资金缺口普遍较大、投资周期较长、准公益性较强，现金流不足，传统财政资金投入难以满足项目资本金需求。三是缺乏合格借贷主体，农业龙头企业数量依然偏少，而信贷审批风险门槛高，难以匹配合格借款主体，金融资源与涉农产业供需错配的结构性矛盾突出。四是信用结构搭建困难，农村金融生态和信用体系建设滞后，法规和政策体系不完备，政策性担保体系不健全，农业保险配置不足，风控要求的有效抵质押物匮乏，缺少完善的风险补偿和分担机制。
农村金融服务供需缺口的矛盾具体表现为县域存贷比低的问题长期得不到解决。村镇银行、农信社和农商银行县域存贷比普遍在65%~70%之间，低于城市约20个百分点。大型商业银行、股份制银行县域存贷比更低，部分县域银行甚至低于50%，表现为“吸水多”而“灌溉少”，农村资金外流较严重。以中部某省为例，2019年末全省县域存贷比为61.05%，低于全省存贷比25.4个百分点。各县市之间存贷比不平衡现象突出，有的县市存贷比超过100%，有的县市存贷比不足40%。2020年末，全省19个县的存贷比低于50%，占全省县域总数的28.8%。从承贷主体看，农村贷款、农户贷款、农业贷款有效满足率均不超过50%，部分地区仅为20%左右。
（二）不同类别银行业金融机构的竞争合作关系有待理顺
一是政策性、开发性金融机构与大型商业性金融机构之间存在不合理竞争。近年来，尽管监管部门不断明晰对政策性、开发性金融机构的定位安排和差异化业务要求，但在乡村大型基础设施、保障国家粮食安全重大项目等细分业务领域的中长期融资市场，政策性、开发性金融机构与大型商业银行之间的竞争非常激烈，同时政策性、开发性金融机构内部涉农政策性业务与商业可持续业务边界仍不清晰。二是政策性、开发性金融机构与农村中小银行之间以转贷资金为主要形式的合作仍局限于局部地区试点，规模较小，准入条件与合作期间的权利义务、风险监督机制有待进一步完善。三是商业性金融机构内部竞争多、合作少，大型银行挤压中小银行生存空间。2018年以来，在政策引导下，大型银行普惠小微贷款连续三年量增价降，市场份额由2019年一季度的25.9%提高到2021年末的34.4%，提高8.5个百分点，利率平均下降约一个百分点。大型银行成为金融服务普惠小微企业的“头雁”，但“下沉”市场中也出现了“掐尖”“挖根”等现象。个别地区大型银行的分支机构利用成本优势，拿出极低的利率“掐尖”，甚至不能覆盖成本，扎根本土的农金机构运营成本高、风险相对集中，如果以同等低利率发放贷款就意味着亏损。上述现象客观上严重挤压了中小银行生存空间。
（三）农村中小银行金融科技发展面临严重短板
一是数字化瓦解了农村中小银行的业务壁垒，使其面临被取代的风险。数字化和互联网经济发展消除了线下网点的物理屏障，既使大型银行和金融科技公司等外部竞争者加速业务下沉步伐，也使农村中小银行的网点、负债成本等先天优势弱化，造成中小银行竞争压力不断加大、生存局面进一步恶化。二是数字化水平低、数字化转型成本高。金融科技初始投入大，维护成本高，对于农村中小银行而言不仅缺乏必要的技术人才和资金实力，而且难以实现规模经济。
（四）政策体系精准支持乡村振兴有待进一步加强
涉农金融统计口径不够精准。随着我国城镇化的快速发展，“三农”概念发生了很大变化，农业、农村、农民的概念都有多种理解视角，导致农村金融界定和统计上面临诸多问题。首先，实践中多将“涉农县”县域内的贷款全部认定为涉农贷款，非“涉农县”农业相关领域对公贷款也归类为涉农贷款，导致统计不够精细。其次，涉农贷款披露颗粒度低、用途不清晰。现行涉农贷款统计制度中“按用途分类”下，未说明具体用途的“其他”项占比过高。2020年“其他”一项在全部涉农贷款占比近60%，导致大量涉农贷款具体投向不透明。再次，数据公布数量少、频次低。涉农贷款相关数据主要通过《中国农村金融服务报告》发布，每两年披露一次，存在一定滞后性；同时，多数二级指标和所有三级指标均未公布，使市场难以把握涉农贷款细节。
支持政策与发展目标之间激励相容不够，金融机构执行政策目标的内生激励亟待提高。近年来，财税、货币、监管部门出台了一系列扶持政策，对缓解“三农”金融“成本高、风险大”难题发挥了积极作用。但公共政策措施存在政策预期不确定、程序复杂、部门之间政策协调不足等问题，导致资金投入负担大而激励效果有所减弱。一方面，目前多数税收等优惠政策和资金支持都针对特定机构，与市场公平竞争原则不符。另一方面，财政金融政策的联动、融合放大效应有待提高。尽管各地在财政金融融合支持乡村振兴方面做出很多有益探索，但成效显著的主要还是金融机构先发放贷款、财政部门后进行贷款贴息和风险补偿这种相对简单的组合模式，对于“财政+银行+保险+担保+基金”五位一体、“将各类涉农数据作为信用资源、打通融资堵点”的金融科技赋能等深度融合模式，有待进一步推进。
监管政策差异化程度不足，农村中小银行监管负担较重。以公司治理监管为例，村镇银行等农村中小银行规模小、业务品种简单、经营环境特殊，公司治理的实际需求与大型银行存在较大差异。但在监管制度层面，中小银行要与大型银行一样遵循《银行保险机构公司治理准则》的规定，缺少差异化监管的落地实施空间。实践中，中小银行需要平衡提升公司治理完备性的收益与公司治理架构落地的成本，既要避免公司治理流于形式、“三会一层”机制不实以及“内部人”控制，也要避免“叠床架屋”、各类机构“小而全”。
多措并举提高政策体系支持乡村振兴的精准度
（一）推进农村法律体系建设，优化金融支持“三农”的外部环境
一是在试点基础上，进一步探索农村用地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式，健全和完善农村产权评估和流转交易管理机制，规范农村产权交易市场，健全市场价格形成机制，为农村产权融资提供基础。二是稳步推动符合法律和政策规定的农业用地成为合格抵押品，结合农村相关产权抵押贷款试点经验，加快推动农村土地承包法等法律法规的修改完善，实现农村产权制度改革与金融服务需求有效对接，为金融机构提供涉农押品估值和确权等方面的支持，使金融服务乡村振兴有法可依、有据可循。
（二）加强监管引导，推动形成多层次、广覆盖、有差异、竞争有序、合作顺畅的农村金融体系
一是深化开发性政策性金融机构改革。厘清政策性业务与商业可持续业务的边界，明确政策性业务范围并落实补贴责任，两类业务分账管理或设立子公司实现法人隔离，加强监管。二是完善开发性政策性金融机构绩效考核制度，制定针对服务“三农”的转贷业务具体考核办法，落实“严格准入、事中监督、事后评价”全流程监督，推动转贷等批发性农村金融业务在风险可控的前提下有序扩大规模，强化开发性政策性金融机构与农村中小银行的利益联结机制。三是引导商业性金融机构之间错位竞争。提高对大型商业银行普惠小微和“三农”首贷户、信用贷款考核权重，尝试对单户信贷业务设置规模下限，避免大型银行过度挤压农村中小银行生存空间。
（三）支持金融科技领域的合作赋能，推动农村中小银行数字化转型
一是可考虑以省联社、村镇银行主发起行等为依托，鼓励中小银行建立共同开发、共同享有的金融科技平台或“开放银行”。鼓励省联社建立公共技术服务平台。有条件的省联社可升级为“功能型平台”，履行产品分析、技术供应、服务运维、敏捷开发等职能。在此基础上，可逐步推进“开放银行”建设，在隐私保护和系统安全的基础上分级共享技术开发、业务模块和客户资源。二是支持单一法人机构、集团化（联合或控股）平台等多元化的中小银行行业赋能体系组织模式。大型银行旗下金融科技子公司、IT公司、新兴科技公司等均可针对具有相同业务特征的部分同类型中小银行设立公共技术平台。中小银行也可联合科技公司共建公共技术平台，如山东城商行科技合作联盟。设立“小而精”的平台，可解决中小银行的投入困境，提供更精准的技术服务，让不同类型的平台开发主体良性竞争。支持市场化运营的第三方系统运营和金融科技平台特别是有场景优势的科技平台为地方法人银行提供服务。
（四）完善制度体系，精准支持乡村振兴
以完善乡村振兴金融服务统计制度为抓手，推动《金融机构支持乡村振兴考评办法》落地生效，进一步激发金融机构服务乡村振兴的积极性。完善涉农贷款统计制度，持续细化、优化金融机构对乡村振兴工作投入资源的统计指标，在此基础上设置科学合理的业绩评估体系，有效引导金融机构在“三农”领域发挥“灌溉器”的职能。
推动政策支持由选择性向功能性转变，增加普适性、竞争性政策支持。明确政策支持引导鼓励标准，任何金融机构开展符合标准的涉农金融服务均可获得相应政策支持。建立以支农绩效为主的政策考评机制，改变当前以涉农机构而非支农绩效来享受政策优惠的粗放方式。整合现有激励扶持措施，从“补差补机构”转向“奖优奖业务”，强化金融机构的内在激励。
完善激励奖惩机制，加大差异化监管引导力度。针对农村中小银行特点推行差异化、适配性公司治理监管。在遵循基本治理原则的前提下，支持中小银行构建更加简约高效的公司治理架构和科学规范的决策授权体系，形成兼顾效率与制衡的经营机制，持续完善小法人特色的公司治理制度安排。
对贯彻国家乡村振兴战略成效突出，在服务“三农”、扶持中小微企业方面主动作为的金融机构，可在资本充足率、拨备覆盖率、存款准备金率等考核指标上给予适度倾斜，适当提高农村地区信贷资产不良容忍度，同时综合运用支农、支小、扶贫再贷款、定向降准等政策性货币工具和重用提拔等人事安排以及财务费用激励措施。
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